Hoe transparant zijn grote gemeenten over hun duurzaamheidsprestaties?

André Mol, Tjerk Budding, Raymond Gradus

Samenvatting

In dit artikel wordt verslag gedaan van onderzoek naar de transparantie van duurzaamheidsprestaties in de jaarverslagen 2021 van 88 Nederlandse gemeenten met meer dan 50.000 inwoners. Dit onderzoek is gedaan aan de hand van de 17 Sustainable Development Goals (SDG’s). In tegenstelling tot de private sector geldt er voor de publieke sector (nog) geen verplichting om over duurzaamheidsprestaties te rapporteren en de gemeentelijke verslaggevingsrichtlijnen (het BBV) laten lokale overheden vrij om naar eigen inzicht invulling te geven aan duurzaamheidsverantwoording. Met name het inwonertal – en daarnaast ook de politieke kleur van de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders – blijkt bepalend te zijn voor verschillen in omvang en diepgang van duurzaamheidsrapportages.

Relevantie voor de praktijk

Dit onderzoek geeft inzicht in de actuele praktijk van gemeentelijke verantwoording over duurzaamheid en belicht factoren die verschillen tussen gemeenten verklaren. Tevens biedt het aan de hand van een transparantie-index, waarin de scores van alle gemeente zijn opgenomen, een overzicht van de best presterende gemeenten op dit vlak.

Trefwoorden

Gemeenten, duurzaamheidsverantwoording, Sustainable Development Goals, contingentiefactoren, transparantie

1. Inleiding

In de afgelopen decennia is de maatschappelijke bewustwording van de noodzaak voor publieke en private organisaties om duurzamer te opereren en zich hierover te verantwoorden sterk toegenomen. Voor de private sector heeft dit geleid tot de invoering van Europese regelgeving om te rapporteren over prestaties op ESG-gebied (Environmental, Social and Governance). Volgens de Corporate Sustainability Reporting Directive (CSRD) dienen ondernemingen, die thans onder de werking van de Non-Financial Reporting Directive (NFRD) vallen, hun jaarverslag 2024 met inachtneming van deze nieuwe richtlijn op te stellen. Voor de overige (middel)grote ondernemingen geldt een aangepast invoeringsregime. Deze rapportage zal voorzien moeten worden van een limited assurance-verklaring (Majoor and Gold 2023).

Voor gemeenten geldt vooralsnog geen wettelijke verplichting om te rapporteren over duurzaamheidsprestaties. In 2015 hebben de Verenigde Naties (VN) 17 doelstellingen geformuleerd om in een periode van 15 jaar een meer leefbare wereld en samenleving te creëren (VN 2015). Deze wereldwijze agenda voor duurzame ontwikkeling wordt aangeduid als de Sustainable Development Goals (SDG’s). De kern van de SDG’s vormt het uitbannen van extreme armoede, ongelijkheid, onrecht en het tegengaan van klimaatverandering. Duurzame ontwikkeling vereist volgens de VN een holistische benadering, die sociale, economische en ecologische dimensies integreert.

Zij benadrukken het belang van samenwerking tussen overheden, bedrijfsleven en burgers om deze ambitieuze doelen te bereiken. De Nederlandse regering heeft zich gecommitteerd aan deze doelen. De nationale overheid heeft de op zich genomen verplichting om de SDG’s te realiseren niet omgezet in specifieke wetgeving; wel worden de algemene principes geïntegreerd in bestaande en nieuwe beleidsinitiatieven, strategieën en programma’s. Echter, “zonder nationale kaders en zonder verantwoordingsplicht is het voor de decentrale overheden minder voor de hand liggend de mondiale doelen in hun eigen beleid en planning- en control cyclus centraal te stellen”, concludeert het Voluntary Subnational Review (VSR) 2022 (blz. 5). De VNG stimuleert gemeenten via het Global Goals voor Gemeenten-netwerk om hieraan bij te dragen. Naast commitment aan het rijksbeleid hebben gemeenten diverse andere motieven om zich in te zetten voor duurzaamheid.

Duurzaamheidsinitiatieven kunnen bijdragen aan een betere luchtkwaliteit en meer groene ruimtes, wat de levenskwaliteit van inwoners verhoogt. Het beschermen en behouden van natuurlijke hulpbronnen garandeert dat deze voor toekomstige generaties behouden blijven. Investeringen in duurzaamheid zorgen voor kostenbesparingen door bijvoorbeeld verbeterde energie-efficiëntie en afvalvermindering, wat kan leiden tot – ook in financieel opzicht – meer duurzame gemeenten. Inwoners betrekken bij duurzaamheidsprojecten vergroot de bewustwording en participatie, wat bijdraagt aan een inclusievere samenleving. Door de toegenomen intrinsieke motivatie en aanhoudende maatschappelijke aandacht maken publieke instellingen steeds meer hun duurzaamheidsstrategie en gerealiseerde prestaties bekend (PwC 2023).

In ons artikel maken we gebruik van de jaarverslagen 2021 om de mate van transparantie in de rapportage over duurzaamheidsprestaties te beoordelen. Jaarverslagen zijn gekozen, omdat iedere gemeente hierin verantwoording aflegt over wat zij op al haar beleidsterreinen heeft bereikt, wat ze daarvoor heeft gedaan en tegen welke kosten dat is gebeurd. Wanneer duurzaamheid onderdeel uitmaakt van het beleid, ligt het voor de hand dat dit ook in het jaarverslag wordt besproken. Hierbij moet wel worden aangetekend dat het zo kan zijn dat gemeenten ófwel meer doen aan duurzaamheidsbeleid, terwijl zij dit beperkt in hun jaarverslag bespreken, ófwel hun prestaties juist rooskleuriger presenteren dan ze in werkelijkheid zijn (denk aan green- of wokewashing).

De controle van de financiële informatie door de accountant richt zich op het toetsen van de getrouwheid en rechtmatigheid van de financiële gegevens in de jaarrekening, zoals voorgeschreven in artikel 213 van de Gemeentewet. Dit omvat onder andere het beoordelen van de financiële positie van de gemeente, de baten en lasten, en de naleving van financiële voorschriften zoals vastgelegd in het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV). De accountant controleert of de jaarrekening een waarheidsgetrouw beeld geeft van de financiële situatie en of deze voldoet aan de wettelijke eisen. Artikel 28 van het BBV specificeert dat de jaarrekening betrekking moet hebben op de financiële positie, het beheer, en de baten en lasten van de gemeente. Voor niet-financiële informatie, zoals duurzaamheidsdoelstellingen, is de controle beperkter.

De accountant moet nagaan of de niet-financiële informatie in het jaarverslag verenigbaar is met de jaarrekening, zoals vereist in artikel 213 lid 3 sub d van de Gemeentewet. Dit betreft echter alleen de consistentie van de informatie, níet de juistheid of volledigheid. Diepgaande controle van niet-financiële informatie, zoals duurzaamheidsrapportages, valt niet standaard onder de reguliere accountantscontrole. Gemeenten kunnen deze informatie vrijwillig in hun jaarverslag opnemen, maar de accountant controleert dit alleen als het expliciet onderdeel uitmaakt van de controleopdracht. Dit is geregeld in het Besluit accountantscontrole decentrale overheden (BADO), waar artikel 2 de normen voor de uitvoering van de accountantscontrole voorschrijft. Voor een diepgaandere controle van niet-financiële informatie kan een aparte assurance-opdracht worden verstrekt, waarbij de accountant beperkte of redelijke zekerheid kan bieden, afhankelijk van de overeengekomen voorwaarden.

Wij hebben de SDG’s als invalshoek gekozen, omdat deze door VNG (International) en haar netwerk van Global Goals voor Gemeenten als bruikbaar perspectief worden gezien.Aangezien gemeenten in onder meer sociaal-demografisch, sociaaleconomisch en politiek opzicht sterk van elkaar kunnen verschillen, hebben we tevens onderzocht welke contingentiefactoren verschillen in duurzaamheidsverantwoording kunnen verklaren. Met “contingentiefactoren” bedoelen we specifieke contextuele kenmerken van gemeenten, zoals verschillen in bevolkingssamenstelling, financiële situatie en politieke oriëntatie, die mogelijk invloed hebben op de mate en inhoud van hun duurzaamheidsverantwoording.Waar mogelijk vergelijken we onze resultaten met die van Eiffel (2019) en De Graaf and De Waard (2023).

In eerstgenoemd onderzoek zijn de programmabegrotingen 2019 van alle (toen nog) 355 Nederlandse gemeenten geanalyseerd om te bepalen of zij hun duurzaamheidsambities transparant hebben vertaald aan de hand van de SDG’s. In laatstgenoemd onderzoek is nagegaan hoe de 88 grootste gemeenten in hun jaarverslagen 2020 rapporteren over duurzaamheid, met een focus op milieu gerelateerde thema’s. De opbouw van dit artikel is als volgt: paragraaf 2 beschrijft de onderzoeksmethode, paragraaf 3 presenteert de bevindingen en paragraaf 4 bevat de conclusies.

2. Onderzoeksmethode

Dit onderzoek richt zich op de 88 Nederlandse gemeenten, die op 1 januari 2021 meer dan 50.000 inwoners telden (1). Zij vertegenwoordigen gezamenlijk 10,36 miljoen inwoners (59,3% van de bevolking). We hebben onderzocht in hoeverre deze gemeenten in de jaarverslagen over 2021 rapporteren over duurzaamheidsprestaties, met de SDG’s als referentiekader (zie Figuur 1).

Gemeenten komen bij hun taakuitoefening met nagenoeg alle SDG’s in aanraking. Doel 17 over partnerschappen is essentieel voor het behalen van de andere doelen, want lokale en mondiale partnerschappen zijn immers nodig voor duurzame ontwikkeling. Voor doel 6 (schoon water en sanitair) en doel 14 (leven in het water) geldt dat de primaire verantwoordelijkheid respectievelijk bij de waterschappen en het Rijk en de provincies (met ondersteuning van de waterschappen) ligt (VNG, IPO, UvW 2022, p. 14 en 59). De jaarverslagen waren over het algemeen beschikbaar via de gemeentelijke website. Bij sommige gemeenten moesten ze worden gedownload als onderdeel van de vergaderstukken van de gemeenteraad. In enkele gevallen zijn de jaarverslagen via e-mail of telefonisch opgevraagd.

Figuur 1. De 17 SDG's.

We wilden onderzoeken of duurzaamheid bij gemeenten zowel in beleid als in bedrijfsvoering een plaats heeft gekregen. Voor dat doel is een vragenlijst ontwikkeld met 3 algemene vragen en 17 vragen die zich elk toespitsen op 1 specifieke SDG:

Vraag 1: bevat het jaarverslag een apart(e) programma of paragraaf, specifiek gewijd aan duurzaamheid of wordt per beleidsthema verantwoord?
Vraag 2: wordt in de aanbiedingsnota bij het jaarverslag aandacht besteed aan duurzaamheid?
Vraag 3: wordt in de paragraaf bedrijfsvoering aandacht besteed aan duurzaamheidsaspecten?
Vraag 4 tot en met 20: wordt aantoonbaar aandacht besteed aan activiteiten, die bijdragen aan die specifieke SDG?

In dit onderzoek hebben we vanuit twee invalshoeken naar duurzaamheidsverantwoording gekeken. We hebben de teksten getoetst op zowel de impact van de omgeving op de organisatie als de impact van de organisatie op de omgeving. We hebben niet alleen het extern gerichte beleid maar ook interne beheersmaatregelen geanalyseerd. Daarvoor hebben we de programma’s en de paragraaf bedrijfsvoering in ogenschouw genomen.

De jaarverslagen zijn geanalyseerd via contentanalyse. Op basis van relevante zoektermen, ontleend aan de VNG handreiking “De Global Goals in het gemeentelijk beleid” (2020), is beoordeeld in hoeverre gemeenten aandacht besteden aan SDG-gerelateerde activiteiten en de financiële verantwoording daarover. Hiervoor is een transparantie-index gebruikt, zoals ook gehanteerd door Alcaraz-Quiles et al. (2015), die de totaalscore per gemeente en de rangorde van transparantie aangeeft. Gemeenten kunnen maximaal 81 punten scoren. Alle scores zijn gelijkwaardig geteld (zonder wegingsfactoren); de totaalscores zijn omgerekend naar percentages (81 punten = 100%). Voor de inhoudelijke beoordeling wordt verwezen naar onderstaand kader.

De dataverzameling is uitgevoerd met medewerking van vier young professionals van BMC, een masterstudent accountancy en een student van de opleiding tot Certified Public Controller van de Vrije Universiteit Amsterdam. Om consistentie tussen de deelresultaten te waarborgen, vonden een startbijeenkomst en driewekelijkse voortgangsoverleggen plaats. Bilateraal overleg werd gebruikt voor aanvullende verduidelijkingen. Ook zijn schriftelijke instructies verstrekt over begripsafbakening, indeling van beleidsindicatoren naar de 17 SDG’s, en de relevantie van bepaalde SDG’s (bijv. SDG 14 alleen voor kust- of riviergemeenten).

Box 1. Toelichting inhoudelijke beoordeling

3. Bevindingen

Deze paragraaf start met de presentatie van de scores van de gehanteerde transparantie-index per gemeente. Vervolgens wordt ingezoomd op hoe gemeenten hun jaarverslag hebben ingericht naar duurzaamheidsthema’s en op de verantwoording over activiteiten en middelen, gerelateerd aan de 17 SDG’s. Daarna analyseren we vanuit een contingentiebenadering welke factoren verschillen in transparantie tussen gemeenten kunnen verklaren. Tenslotte wordt belicht hoe onze onderzoeksresultaten zich verhouden tot resultaten uit eerder onderzoek.

3.1. Transparantie-index
De vier grootste gemeenten in Nederland (Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht) hebben de hoogste transparantiescores, terwijl deze bij de gemeenten Assen en Amstelveen het laagste zijn. De scores variëren van 49,4% tot 95,1% met een gemiddelde van 66,0% en een standaarddeviatie van 9,4%. In Tabel 1 zijn gemeenten naar oplopende scores gerangschikt; Figuur 2 toont de indeling naar scoringsklassen. In deze en de volgende subparagraaf worden de samenstellende delen van de transparantiescores besproken.

Duurzaamheid in de jaarverslagen

Gemeenten (en provincies) dienen hun begrotingen en jaarverslagen in te richten met inachtneming van het BBV, op basis waarvan de inkomsten en uitgaven programmagewijs moeten worden gepresenteerd; de indeling daarvan is vrij. Elk programma beschrijft wat de gemeente wil c.q. heeft willen bereiken, welke activiteiten daarvoor worden (zijn) ondernomen en wat het mag kosten (heeft gekost). Daarnaast moeten deze documenten informatie bevatten over de financiële positie van de gemeente: een balans, een overzicht van baten en lasten en de stand van reserves en voorzieningen. Ook zijn paragrafen over bedrijfsvoering en specifieke onderwerpen als onderhoud van kapitaalgoederen, financiering en lokale heffingen een vereiste. Gemeenten hebben de vrijheid om bijvoorbeeld een duurzaamheidsparagraaf toe te voegen aan het jaarverslag, afgestemd op hun lokale beleidsdoelen en prioriteiten.

Tabel 1. Transparantiescores individuele gemeenten.

Figuur 2. Verdeling gemeenten naar scoringsklassen.

De aandacht voor duurzaamheid is vanuit drie gezichts- punten getoetst. Ten eerste is gekeken naar de indeling van het jaarverslag: bevat dit een apart(e) programma of paragraaf, gewijd aan duurzaamheid of wordt per beleidsthema verantwoord? 39 gemeenten (44,3%) kennen een apart programma voor duurzaamheid, 6 gemeenten (6,8%) een aparte paragraaf, 33 gemeenten (37,5%) verantwoorden hun activiteiten via beleidsthema’s, terwijl bij 10 gemeenten (11,4%) duurzaamheid niet herkenbaar is in de structuur.

Programmanamen variëren sterk: hoewel het merendeel van de gemeenten kiest voor een programmanaam als “duurzaamheid of duurzame stad” komen ook combinaties voor met onderwerpen als milieu, economie, bereikbaar- heid, volksgezondheid, veiligheid, innovatie en circula- riteit. Deze variëteit illustreert de breedte van het begrip duurzaamheid. Enkele gemeenten hebben zelfs meerdere programma’s opgenomen die gerelateerd zijn aan duurzame ontwikkeling. Zo heeft de gemeente Amersfoort de programma’s “duurzame en groeiende stad” en “inclusieve en veilige stad” en Zeist “toekomstbestendig wonen” en “samen aan de slag voor het klimaat”. Alle gemeenten die duurzaamheid in een aparte paragraaf hebben opgenomen, hanteren daarvoor (simpelweg) de naam “duurzaamheid”.

Uit onderzoek van Eiffel (2019) bleek dat 70% van de gemeenten in hun programmabegroting specifiek aandacht besteedde aan duurzaamheid, en dat deed in een apart programma (24%), een aparte paragraaf (45%) of via beleidsthema’s (1%). 30% van de gemeenten benoemde duurzaamheid slechts in algemene termen. In ons onderzoek constateren wij dat 89% van de gemeenten zich verantwoordt over duurzaamheid. Aangezien onze analyses zich uitsluitend richten op de grotere gemeenten en het Eiffel-onderzoek alle gemeenten beschouwt, zijn de uitkomsten niet volledig vergelijkbaar, maar er lijkt wel sprake te zijn van een positieve tendens.

Ten tweede is onderzocht of duurzaamheid wordt besproken in de nota van aanbieding bij het jaarverslag. Bij gemeenten waar duurzaamheid veel bestuurlijke en/ of politieke prioriteit geniet, wordt het als speerpunt benoemd. Wij constateren dat van de 88 gemeenten:

39 gemeenten (44,3%) in de nota van aanbieding bij het jaarverslag aandacht besteden aan duurzaamheid;
18 gemeenten (20,5%) in de nota van aanbieding bij het jaarverslag enigszins aandacht besteden aan duurzaamheid; en
31 gemeenten (35,2%) in de nota van aanbieding geen plaats inruimen voor duurzaamheid.

Ten derde is onderzocht of duurzaamheid wordt besproken in de paragraaf bedrijfsvoering van de jaarverslagen. Duurzaamheid in de bedrijfsvoering omvat verschillende aspecten zoals leeftijdsbewust personeelsbeleid (duurzame inzetbaarheid), diversiteit (een organisatie die de samenleving weerspiegelt), en een inclusieve en sociaal veilige werkomgeving. Daarnaast richt duurzame bedrijfsvoering zich op energie-neutrale huisvesting, een elektrisch wagenpark, ICT-oplossingen voor hybride werken om het woon-werkverkeer te beperken en een inkoopfunctie die duurzaamheid bevordert door middel van MVO, SROI en/of circulariteit. In 27 jaarverslagen (30,7%) krijgt duurzaamheid een prominente plaats in de paragraaf bedrijfsvoering; in nog eens 27 jaarverslagen (30,7%) wordt er enigszins aandacht aan besteed, terwijl in 34 gemeenten (38,6%) duurzaam opereren niet wordt genoemd.

Specifieke aandacht voor de SDG’s

Gemeenten die in hun jaarverslag de term “SDG” en/of “brede welvaart” (2) specifiek noemen, scoren hoger dan gemiddeld qua transparantie. Hun teksten duiden op een groter bewustzijn met betrekking tot duurzaamheid. Zowel de 24 gemeenten die refereren aan de SDG’s als de 20 gemeenten die aandacht besteden aan brede welvaart stijgen met 70,5% duidelijk uit boven het gemiddelde van 66,0%. We richten onze aandacht eerst op het niveau van de individuele SDG’s. In Figuur 3 zijn de cumulatieve scores van gemeenten voor de afzonderlijke 17 SDG’s naast elkaar gezet. De score per SDG is uitgedrukt als percentage van de maximaal te behalen score. Hierbij valt op dat:

er aanzienlijke verschillen in scores bestaan: SDG 8 (waardig werk en economische groei) scoort 83,9%, terwijl SDG 2 (geen honger) 14,1% scoort. De variantie – die aangeeft hoeveel de waarden van het gemiddelde afwijken – is met 4,8% echter relatief klein;
er eveneens grote verschillen zijn tussen SDG’s met en SDG’s zonder verplichte beleidsindicatoren: de 34 verplichte beleidsindicatoren zijn toegedeeld naar de SDG’s waar ze functioneel de sterkste relatie mee hebben (zie Bijlage 1). De 8 SDG’s met verplichte beleidsindicatoren scoren gemiddeld 79,0%, terwijl de 9 SDG’s zonder verplichte beleidsindicatoren gemiddeld 42,2% scoren. Ook na eliminatie van de verplichte beleidsindicatoren blijft het verschil aanmerkelijk: 62,2% tegenover 42,2%.

Gemeenten geven aan dat sommige doelen minder relevant zijn op lokaal niveau of slechts indirect een verbinding hebben. In het bijzonder geldt dit voor SDG 2 (honger), SDG 5 (gendergelijkheid) en SDG 14 (leven in het water) (zie Gemeente Utrecht 2023). Daarnaast zijn deze verschillen deels te verklaren doordat er wettelijke verplichtingen zijn om bepaalde taken uit te voeren en daar informatie over te verschaffen.

Uit het eerdergenoemde onderzoek van Eiffel bleek dat in 2019 slechts 4% van de gemeenten de SDG’s expliciet als basis in hun programmabegrotingen gebruikte en 11% van de gemeenten nulmetingen op enkele SDG’s had opgenomen. In lijn met de groei van duurzaamheidsambities constateren wij nu een toename van het aantal gemeenten in de dataset dat zich in 2021 verantwoordt op basis van de SDG’s, namelijk 24 gemeenten, wat neerkomt op 27%.

In de vorige alinea’s is geanalyseerd in hoeverre gemeenten zich verantwoorden over de afzonderlijke SDG’s. Duurzame ontwikkeling staat echter voor evenwichtige aandacht tussen sociale, ecologische en economische belangen. Deze aandachtsgebieden kunnen worden gerepresenteerd door vijf pijlers:

People: einde aan armoede en honger, waarborgen van waardigheid en gelijkheid.
Planet: bescherming van de planeet door duurzaam gebruik van hulpbronnen en bestrijding van klimaatverandering.
Prosperity: welvaart en vervulling voor iedereen, in harmonie met de natuur.
Peace: bevorderen van vreedzame en rechtvaardige samenlevingen zonder angst en geweld.
Partnership: versterkte mondiale samenwerking en solidariteit voor duurzame ontwikkeling.

Figuur 3. Scores per SDG.

De SDG’s kunnen worden ingedeeld naar deze vijf 5 P’s. Hoewel deze indeling niet formeel is vastgesteld door de VN bij de lancering van de SDG’s in 2015, wordt deze vaak gebruikt als raamwerk om de brede reikwijdte van de doelen te illustreren en te organiseren voor effectievere communicatie en implementatie. De gemeente Rotterdam schrijft in haar jaarverslag (p. 117): “De meerwaarde van de SDG’s ligt in het gebruik als gemeenschappelijke taal in de organisatie, maar ook met partners in de stad, de Rotterdammers, in het land en in de EU. Een gemeenschappelijke taal en doel helpen om opgavegericht en integraal te werken en nieuwe partnerschappen aan te gaan, of bestaande te verstevigen.”

Sommige doelen kennen overlappende thema’s, leveren een bijdrage aan meerdere categorieën en kunnen dus ook anders ingedeeld worden. Zo is SDG 6 (schoon water en sanitair) direct verbonden met “people” en “planet”: schoon water is essentieel voor de gezondheid van men- sen, terwijl duurzaam beheer van waterbronnen cruciaal is voor onze aarde. SDG 12 (verantwoorde consumptie en productie) sluit zowel aan bij “prosperity” als bij “planet”: het bevorderen van duurzame praktijken in industrieën en economieën draagt bij aan het creëren van nieuwe eco- nomische kansen en werkgelegenheid, terwijl het tegelijkertijd de kosten die gepaard gaan met milieudegradatie en -vervuiling vermindert. In dit onderzoek is de indeling gebruikt, zoals Bisogno et al. (2023) die hanteren. Deze auteurs groeperen de 17 SDG’s volgens de vijf P’s: People (SDG 1–6), Prosperity (SDG 7–12), Planet (SDG 13–15), Peace (SDG 16), en Partnership (SDG 17).

In hun gezamenlijke Voluntary Subnational Review concluderen de verenigingen van gemeenten, provincies en waterschappen (VNG, IPO, UvW 2022, p. 61) dat decentrale overheden de afgelopen jaren veel hebben geïn- vesteerd in de regionale en lokale economie. Tegelijkertijd stagneerden de resultaten in de sociaal-culturele pijler en ligt de grootste uitdaging in de ecologische pijler. Dit beeld wordt ook weerspiegeld in Figuur 4. Gemeenten besteden aandacht aan alle 5 P’s, maar er is sprake van disbalans. De hoge score van “peace” (SDG 16) is opvallend: openbare orde en veiligheid vormen een belangrijk lokaal thema.

De totaalscores van de SDG’s belopen samen 100%. Drie pijlers tellen echter meer dan 1 SDG: “people” 6, “prospe- rity” 6 en “planet” 3. Om de 5 P’s onderling vergelijkbaar te maken, zijn de totaalscores van “people”, “prosperity” en “planet” gedeeld door het aantal SDG’s, waar ze betrekking op hebben. Met andere woorden: de score voor die P’s is het gemiddelde van de scores van de onderliggende SDG’s. Figuur 4 geeft deze relatieve verhouding weer.

Volgens De Graaf and De Waard (2023) rapporteren grote gemeenten in de jaarverslagen 2020 beperkt over duurzaamheid. Zij constateren dat de gepresenteerde informatie meer gericht is op beleid en plannen dan op concrete uitkomsten, waarbij de eigen voetafdruk mimi- maal wordt belicht. Veel duurzaamheidsprogramma’s zijn gericht op specifieke thema’s en omvatten zelden het volledige spectrum van duurzaamheidsvraagstukken. Ook in ons onderzoek constateren wij dat menig duurzaamheidsprogramma thematisch van opzet is, en met name milieu-gerelateerd. Tegelijkertijd zien we in de jaarverslagen 2021 dat veel beleidsuitgangspunten en activiteiten worden beschreven die evenzeer het pre- dicaat “duurzaam” verdienen (de “people” en “prospe- rity” - georiënteerde SDG’s). Het activiteitenniveau van gemeenten is in 2021 in negatieve zin beïnvloed door de COVID-pandemie. Dit heeft zijn weerslag gehad op de verantwoording: de uitvoering van veel beleidsvoorne- mens moest immers noodgedwongen worden terugge- schroefd of doorgeschoven naar de toekomst.

Figuur 4. Scores 5 P's

3.2 Contingentiebenadering

De eerdergenoemde Voluntary Subnational Review (VNG, IPO, UvW 2022) stelt dat er aanzienlijke verschillen bestaan tussen gemeenten in hun verantwoording over duurzaamheid, die deels zijn te verklaren door keuzes in beleid en bestuur, maar ook sterk samenhangen met omgevingskenmerken, economische structuur en bevolkingssamenstelling.

Deze afwijkingen hebben mogelijk hun weerslag op verantwoordings- en rapportagesystemen. De contingentiebenadering definieert (gemeentelijke) organisaties als samengestelde systemen van onderling afhankelijke interne en externe factoren.

Het ontwerp van het systeem hangt af van het vermogen van de organisatie om zich aan te passen aan veranderingen in deze factoren. Rapportagepraktijk, -vorm en -inhoud zijn dan onderhevig aan zowel interne als externe invloeden. Vanuit deze contingentiebenadering is getracht verschillen in transparantiescores te verklaren. In Tabel 2 is een overzicht opgenomen van de factoren die in onze analyses zijn betrokken, waarbij ook het verwachte effect op transparantie is geëxpliciteerd.

Een eerste verkenning

Verschillende sociaal-demografische factoren kunnen van invloed zijn op de mate van transparantie, waarmee gemeenten rapporteren over hun duurzaamheidspresta- ties. De meest voor de hand liggende is het inwonertal van de gemeente. Zoals blijkt uit Tabel 3 neemt de mate van transparantie toe naarmate het aantal inwoners stijgt. Vooral de vier grootste gemeenten scoren met afstand hoger dan de overige gemeenten. De Graaf and De Waard (2023) constateerden reeds dat grotere gemeenten over 2020 transparanter qua verslaglegging waren dan kleinere. Op basis van de uitkomsten over 2021 blijkt dit verschijnsel zich over de gehele linie voor te doen en niet beperkt te blijven tot gemeenten boven de 100.000 inwoners.

Tabel 2. Contingentiefactoren.

Tabel 3. Scores naar grootteklasse.

“Het Gemeenten4GlobalGoals netwerk ondersteunt gemeenten bij het werken met de Global Goals, omdat deze dé wereldwijde duurzaamheidsagenda vormen tot 2030 en die bovendien sterk vervlochten zijn met de opgaven van gemeenten”, aldus de VNG op haar website. 36,8% van de gemeenten maakte in 2022 deel uit van dit (G4GG) netwerk; bij de grotere gemeenten ligt dat percentage aanzienlijk hoger, namelijk 63,6% (VNG, IPO, UvW 2022).

Het is aannemelijk te veronderstellen dat gemeenten die vrijwillig aansluiting hebben gezocht bij dit netwerk, vanuit hun toewijding aan duurzaamheidsdoelen ook meer aandacht hebben voor de SDG’s en in lijn daarmee uitgebreider rapporteren. De gemiddelde score van de 56 bij G4GG aangesloten gemeenten ligt hoger dan van de 32 gemeenten die geen deel uitmaken van dit netwerk: 67,3% tegenover 63,8%. Wij hebben een onafhankelijke t-toets uitgevoerd om het verschil in transparantie tussen beide groepen gemeenten te onderzoeken. De t-waarde van 1,918 met bijbehorende p-waarde van 0,058 geeft aan dat het verschil in gemiddelde transparantiescores statistisch significant is op p < 0,10.

3.3. Beschrijvende statistiek en correlatiematrix

De contingentiefactoren uit Tabel 2 maken als variabelen deel uit van de regressieanalyse, die in de volgende paragraaf wordt besproken. De data van deze variabelen zijn als volgt verzameld c.q. berekend:

Bevolking_ln: deze van het CBS afkomstige cijfers representeren de situatie per 1 januari 2021. Aangezien deze variabele een dermate grote spreiding vertoont dat enkele hoge waarden de regressie-analyse kunnen beïnvloeden, zijn de gegevens door logaritmische transformatie genormaliseerd.
Chapel Hill – index raad (Raad_CH) en college
(College_CH): de Chapel Hill Expert Survey (CHES)-index kwantificeert de posities van nationale politieke partijen op verschillende dimensies van politiek en beleid. Dit leidt tot een decimale score op een schaal van 0 tot 1, waarbij 0 staat voor extreem links en 1 voor extreem rechts en de waarden steeds tussen deze uitersten liggen. Voor dit onderzoek is het gewogen gemiddelde van deze scores gehan- teerd, gebaseerd op de zetelverdeling in de raad en het college van burgemeester en wethouders na de gemeenteraadsverkiezingen van 2018. In navolging van Gradus et al. (2021) zijn lokale partijen buiten beschouwing gelaten vanwege het ontbreken van een Chapel Hill – score (3).
Fragmentatiegraad raad (Raad_LT) en college (College_LT): de fragmentatie is berekend door de aandelen van de zetels van alle partijen te kwa- drateren, deze som op te tellen en vervolgens de inverse daarvan te nemen (1/∑x²). De correctie voor de relatieve omvang van de partijen is daarin reeds meegenomen (4). Deze index, bekend als de Laakso- Taagepera (LT)-index, meet het effectieve aantal politieke partijen.
Lidmaatschap G4GG: deze dummyvariabele geeft aan of een gemeente deel uitmaakt van dit VNG- netwerk, dat zich inzet voor realisatie van de 17 SDG’s. Deze informatie is verkregen van de website van de VNG.
Schuld per inwoner: de gegevens zijn ontleend aan www.findo.nl. Het totaal van de passiva minus het eigen vermogen per balansdatum (ultimo 2021) is gedeeld door het aantal inwoners.
Werkloosheidspercentage: volgens de definitie van het CBS is dit het percentage van de beroepsbevolking dat geen betaald werk heeft, maar dat recent naar werk heeft gezocht en op korte termijn beschikbaar is voor werk. Dit percentage betreft het gemiddelde over 2021.

De beschrijvende statistiek van deze acht variabelen is in Tabel 4 opgenomen. Voor deze variabelen is nagegaan in hoeverre zij corre- leren. Aangezien de correlatiecoëfficiënten van alle varia- belen kleiner zijn dan 0,8, duidt dit op de afwezigheid van multicollineariteit (zie Tabel 5). Dit wordt ook bevestigd door de VIF-waarden, waarvan de hoogste zich met 2,4 ruimschoots onder de veelal gehanteerde kritische grens van 5 bevindt.

Tabel 4. Beschrijvende statistiek.

Tabel 5. Correlatiematrix.

3.4. Resultaten van de regressieanalyses

Er zijn drie regressieanalyses uitgevoerd om de relatie te bepalen tussen de transparantiescore als afhankelijke variabele en de acht geselecteerde onafhankelijke variabelen. In model 1 zijn zowel de gemeenteraad als het college van burgemeester en wethouders betrokken; model 2 richt zich specifiek op de gemeenteraad en model 3 op het college. Uit de p-waarde van de F-toets blijkt dat de coëfficiënten in alle drie de modellen geïnterpreteerd mogen worden (zie Tabel 6). In alle gevallen blijkt het aantal inwoners de meest dominante variabele te zijn: grotere gemeenten scoren hoger op de transparantie-index (significant op 1%-niveau).

Model 1 omvat de transparantiescores voor alle SDG’s. Uit dit model komt naar voren dat het hebben van een linkse gemeenteraad tot een hogere transparantiescore leidt, terwijl bij het college van burgemeester en wethouders juist een rechtse samenstelling dit effect heeft. Deze resultaten duiden op een bepaalde interactie tussen de raad en het college. Overigens zijn deze resultaten slechts zwak significant (op het 10%-niveau). Als we in model 2 College_CH weglaten en in model 3 Raad_CH, dan komen de significante relaties te vervallen. Fragmentatie, lidmaatschap van G4GG, schuldpositie en werkloosheidspercentage blijken in de regressiemodellen niet van invloed.

We hebben model 1 uitgesplitst naar de 5 P’s. Uit Tabel 7 valt op te maken dat Bevolking_ln in alle varian- ten significant is, hoewel deze significantie afneemt van het 1%-niveau naar het 5%-niveau. Naar aanleiding van de significante score (-0,292) voor Raad_CH in de regressieanalyse op “people” hebben we nader gekeken naar de correlatie tussen de politieke kleur van gemeenteraden en de transparantie met betrekking tot de zes SDG’s die onder deze categorie vallen. Die correlatie is in alle gevallen negatief, maar het zwakst bij SDG 6 (-0,006) en het sterkst bij SDG 5 (-0,395). Dit suggereert dat meer links georiënteerde gemeenten zich met name op het beleidsterrein “gendergelijkheid” willen profileren.

Tabel 6. Regressieanalyses model 1-3.

Tabel 7. Regressieanalyses, uitgesplitst naar de 5 P's.

4. Conclusies

Uit ons onderzoek blijkt dat gemeenten verschillend invulling geven aan verantwoording over duurzaamheid- sprestaties. Dit past binnen de gemeentelijke regelgeving en richtlijnen van het BBV, dat gemeenten ruimte laat om zich naar eigen inzicht en in overeenstemming met de lokale behoeften te verantwoorden. Hoewel slechts een kwart van de gemeenten in het jaarverslag refereert aan de SDG’s, komen gemeenten met vrijwel alle SDG’s in aanraking. Gemeenten rapporteren meer over SDG’s die gerelateerd zijn aan wettelijk verplichte activiteiten dan over SDG’s die betrekking hebben op taken met grotere beleidsvrijheid.

Verschillen in de mate van transparantie worden ver- klaard door uiteenlopende factoren. In alle modellen en varianten is met name het inwonertal van significante invloed: grotere gemeenten scoren gemiddeld genomen consequent hoger qua transparantie dan kleinere gemeen- ten. In het eerste model (omvat transparantiescores voor alle SDG’s) gaan linkse politieke voorkeuren van de gemeenteraad en een rechtse samenstelling van het college gepaard met hogere transparantiescores.

Een uitsplitsing naar de vijf P’s geeft aan dat linkse gemeen- teraden vooral bij “people” – en in het bijzonder bij SDG 5 (gendergelijkheid) – meer transparantie beogen. In de andere modellen komt de significantie van de politieke variabelen te vervallen. In toekomstig onderzoek zouden de gevonden resultaten verder uitgewerkt moeten worden, onder meer door aanvullende analyses te doen op de interactie tussen raad en college en/of door de populatie van 88 gemeenten uit te breiden.

A.M. Mol MSc RC – André is als promovendus verbonden aan het Zijlstra Center for Public Control, Governance & Leadership van de Vrije Universiteit Amsterdam.
Prof. dr. G.T. Budding – Tjerk is hoogleraar Public Sector Accounting aan de Vrije Universiteit Amsterdam en directeur van het Zijlstra Center for Public Control, Governance & Leadership.
Prof. dr. R.H.J.M. Gradus – Raymond is als hoogleraar Bestuur en Economie van de Publieke en Non-profit Sector verbonden aan de vakgroep Accounting van de Vrije Universiteit Amsterdam en tevens aan het Zijlstra Center for Public Control, Governance & Leadership.